zu den Referentenentwürfen eines Gesetzes zur Qualitätsssicherung und Stärkung des
Verbraucherschutzes in der Pflege (Pflege-Qualitätssicherungsgesetz – PQsG) und
eines Gesetzes zur Verbesserung der Rechtsstellung und des Schutzes der Bewohnerinnen
und Bewohner von Heimen (Heimbewohnerschutzgesetz – HeimBSG)
 

Mit den beiden vorgelegten Gesetzentwürfen will die Bundesregierung die Initiative ergreifen zur Verbesserung der Qualitätssicherung in der Pflege und zur Stärkung des Verbraucherschutzes für pflegebedürftige Menschen. Außerdem soll eine Harmonisierung zwischen dem Heimgesetz und den Leistungsgesetzen SGB XI und BSHG erreicht werden.

Als Verband freier katholischer Träger sehen wir es als unsere eigene Verantwortung an, Qualität in der Pflege zu sichern, die Würde des pflegebedürftigen Menschen zu achten und seine Selbstbestimmung zu unterstützen. Wir erwarten jedoch vom Gesetzgeber, dass die Rahmenbedingungen dafür bereitgestellt werden, damit die uns angeschlossenen kirchlichen Träger ihrem Auftrag nach ihrem Selbstverständnis gerecht werden können.

In den beiden vorliegenden Gesetzentwürfen sehen wir jedoch einen weitreichenden Eingriff in das bisherige Rechtsgefüge der Freien Wohlfahrtspflege. Sie greifen in umfangreicher Form in den Freiraum der kirchlichen Träger ein, der Voraussetzung dafür ist, daß sie in eigener, vom Staat unbeeinträchtigter Selbstbestimmung ihre Aufgabe wählen und durchführen sowie aus eigener Verantwortung für Qualität und für Ergebnisse sorgen, die auch den staatlich gewollten Ziele entsprechen. Insbesondere in das Recht auf freie innerbetriebliche Organisation wird massiv eingegriffen. In der Ausgestaltung des Vertrags- und Leistungsrechts werden entscheidende Grundrechte der Träger von Pflegeeinrichtungen außer Kraft gesetzt.

Auch wenn berechtigte Interessen der Stärkung der Position der Bewohner zu sehen sind, muss ein rechtsstaatlich vertretbarer Ausgleich zwischen Schutzinteressen der Bewohner und den Rechten auf Vertragsfreiheit, Eigentum am eingerichteten und ausgeübten Betrieb einer Pflegeeinrichtung, Betätigungsrecht der Religionsgesellschaften und dem Berufsausübungsrecht gefunden werden. Die einseitige Verschiebung der rechtlichen Pflichten und Risiken auf die Träger verletzt dieses Gleichgewicht in erheblichem Umfang.

Darüber hinaus widersprechen die ausformulierten Gesetzesregelungen den Zielvorstellungen des Gesetzgebers. Weder stärken die Vorschläge die Verantwortung der Pflegeselbstverwaltung, noch wird die Sicherung und Weiterentwicklung der Pflegequalität erreicht. Auch den angeblich positiven Wirkungen einer Deregulierung und Einführung von Wettbewerb wird mit diesen Vorschlägen entgegengearbeitet. Bereits im geltenden Recht sind diese Ziele nicht konsequent ausgestaltet. Statt für die Umsetzung bestehender Regelungen die Voraussetzungen zu schaffen, gehen die vorgesehenen Änderungen an den tatsächlichen Zielen vorbei.

Im einzelnen haben wir zu folgenden Punkten besondere Bedenken:
 

1. Die neuen Regelungen schaffen keine neue Qualität

Um die Träger in ihren Bemühungen zur Qualitätssicherung zu unterstützen, reichen die bestehenden Regelungen der Vorgaben von Mindeststandards nach dem HeimG sowie die Qualitätsvereinbarungen nach SGB XI und BSHG aus. Diese Regelungen müssen allerdings konsequent weiterentwickelt und umgesetzt werden. Weitere formale Regulierungen sind nicht geeignet, die internen Prozesse der Qualitätssicherung zu fördern und beschneiden den zur individuellen Pflege und deren qualitativer Sicherung notwendigen Freiraum der Einrichtungen. Sie berücksichtigen zudem nicht, daß die organisatorischen Erfordernisse an Qalitätssicherungsprozesse auf die unterschiedlichen Strukturen der Einrichtungen und ambulanten Dienste abgestimmt sein müssen.

2. Die neuen Regelungen führen zu mehr Verwaltungsaufwand

Bereits jetzt gibt es zahlreiche Parallelstrukturen der Vertragsgestaltungen und Aushandlungsprozesse, die aufwendige Abstimmungen erfordern. Mit dem PflegeVG haben auch die neben dem HeimG bestehenden Nachweis- und Dokumentationsverpflichtungen zugenommen.Die Einführung von weiteren Vertragsregelungen, die Einführung einer weiteren Statistik und die Ausweitung der Nachweis- und Dokumentationsverpflichtungen vermehren den Verwaltungsaufwand und führen insbesondere im ambulanten Bereich zu einer Überforderung der Pflegeeinrichtungen. Ein Nutzen für die Qualität der Leistungserbringung ist davon nicht zu erwarten.

Vor allem die leitenden Mitarbeiter sind immer mehr damit beschäftigt, Anforderungen von außen nachzukommen. Diese Zeit geht der Implementierung und Steuerung der internen Qualitätssicherungsprozesse verloren. Nur eine Beschränkung des administrativen Aufwands auf die wichtigen Bereiche schafft mehr Zeit für die Pflege.

3. Die neuen Regelungen bedeuten mehr Staat und weniger Selbstverwaltung

Die vorgesehenen Regelungen lassen eine Konzentration auf die Kernaufgaben der Gesetze vermissen. Statt dessen werden neue Richtlinienkompetenzen und Verordungsermächtigungen geschaffen. Dies führt zu einer Schwächung der Selbstverwaltung aus Leistungsträgern und Einrichtungsträgern.

4. Die neuen Regelungen sind kostentreibend

Die neuen Regelungen tragen nicht zu einer Konkretisierung der Ergebnisqualität bei, die für die Zufriedenheit der pflegebedürftigen Menschen das wichtigste Kriterium darstellt. Stattdessen schreiben sie strukturelle Gegebenheiten der Einrichtungen und Dienste fest und führen z.B. mit dem Personalabgleich und im Bereich der Hygiene und der Arzneimittelsicherheit neue Strukturanforderungen ein, die in keinem Verhältnis stehen zu den Erfordernissen der Sicherheit für die Pflegebedürftigen und eine flexible Anpassung der Einrichtungen an Bedarfsänderungen verhindern. Der dadurch bedingte Mehraufwand erfordert zusätzliches Personal für Tätigkeiten, die außerhalb der direkten Pflege anfallen, anstatt für mehr direkte Pflege und Betreuung.

Dies führt entweder zu höheren Kosten oder zwingt die Träger, ihre Leistungen für die Pflegebedürftigen abzubauen.

5. Die neuen Regelungen schaffen doppelte Kompetenzen

Der Forderung nach Abstimmung und Harmonisierung zwischen dem HeimG und dem SGB XI werden die Referentenentwürfe nicht gerecht. Sie enthalten Regelungen, die nicht in den Zuständigkeitsbereich der jeweiligen Gesetze gehören, sich widersprechen und Mehrfachzuständigkeiten für gleiche Sachverhalte aufwerfen, statt die Funktion beider Gesetze und der Kontrollinstanzen klar abzugrenzen.

Dies schwächt die Rechtsklarheit für alle Beteiligten und schafft keine Eindeutigkeit ihrer jeweiligen Verantwortung.

Der vorgesehene Informations- und Datenaustausch greift zudem in rechtsstaatlich bedenklicher Weise in den Personenschutz der Pflegebedürftigen wie der Träger ein. Regelungen für den Daten- und Informationsaustausch sind so herzustellen, daß ein funktionsfähiger Schutz der Persönlichkeitsrechte der Betroffenen und das informationelle Selbstbestimmungsrecht der Einrichtungen gewahrt bleiben.

6. Die neuen Regelungen bedeuten eine Absage an die Individualität der Leistungserbringung

Die neuen Vertragsregelungen und Einflußnahmen der Kostenträger und der Kontrollinstanzen auf die Einrichtungen beschränken die Möglichkeiten der Träger, auf die individuellen Bedürfnisse der pflegebedürftigen Menschen und auf Veränderungen einzugehen. Insbesondere die Forderung, im Heimvertrag detaillierte Leistungen zu vereinbaren, sie mit differenzierten Entgeltbestandteilen "wahrheitsgemäß" zu beziffern und bei jeder Änderung auch entsprechend anzupassen, sind völlig unpraktikabel und müssen
zwangsläufig zu einer Standardisierung der Leistungserbringung führen.

7. Die neuen Regelungen schaffen nicht mehr Transparenz

Der Abschluß von eigenen Qualitätsvereinbarungen auf der Ebene der einzelnen Einrichtung trägt nicht zur Transparenz des Qualitätsprofils bei, weder für den Verbraucher noch für die politischen Verantwortungsträger. Unklar ist auch, wie sie in Abstimmung mit der Qualitätsvereinbarung auf Bundesebene umgesetzt werden soll. Auch der Pflegeheimvergleich wird keine Auskunft geben über das tatsächliche Leistungsgeschehen einer Einrichtung und seiner Qualität, weil formal vergleichbare Sachverhalte dafür keine hinreichende sachliche Aussagefähigkeit besitzen.

8. Die neuen Regelungen schaffen kein Vertauensverhältnis zwischen den Einrichtungen und ihren Bewohnern

Die Mitwirkung der Heimbewohner bei Pflegesatzverhandlungen sowie bei Entscheidungen über Investitionen sind geeignet, ein permanentes Mißtrauen der Heimbewohner in das wirtschaftliche Verhalten des Trägers und des Preis-Leistungs-Verhältnisses zu fördern. Sie sind überzogen hinsichtlich der Begründungspflicht des Trägers für seine Kostenforderung und nvestitionsentscheidungen und für die notwendige Transparenz von Entgelt und Leistung. Sie sind zudem völlig systemfremd im System der Sachleistung und der Vorgaben für die Investitionsförderung.

Wenn es politisch gewollt ist, dem Heimbewohner die Stellung eines autonomen Vertragspartners gegenüber dem Träger zu geben, muß konsequenterweise das Sachleistungssystem durch ein Geldleistungssystem ersetzt werden.

9. Die neuen Regelungen vermischen die Trägerverantwortung mit der Verantwortung der Kontrollinstanzen

Die Möglichkeit der Qualitätsprüfungen durch Trägervereinigungen auf der Grundlage von Vereinbarungen mit den Leistungsträgern und den Kontrollinstanzen vermischt die Verantwortungsebenen. Die Einhaltung gesetzlicher und vertraglicher Verpflichtungen sollen durch externe Kontrollinstanzen geprüft werden. Insbesondere die Verlagerung hoheitlicher Aufgaben nach dem HeimG auf Trägervereinigungen ist im Ordnungsrecht deplaziert. Die Verantwortung der Verbände für die Qualität der Leistungserbringung besteht aufgrund eigener Verpflichtung und des eigenen Selbstverständnisses und sollte nicht durch gesetzliche Regelungen normiert werden.

10. Die neuen Regelungen lösen die eigentlichen Probleme nicht

Das Problem einer angemessenen Leistungserbringung von dementen Personen kann über die Leistungsvereinbarung nicht gelöst werden. Stattdessen muß ihr Bedarf endlich in der Pflegeversicherung berücksichtigt und die strukturellen Verwerfungen zwischen den beschränkten leistungsrechtlichen Vorgaben und den Pflegesatzregelungen aufgehoben werden.

Mainz, 18. Mai 2000

  aktualisiert am  8. Juni 2000