Not sehen und handeln. C  A  R  I  T  A  S

Renate Walter-Hamann, Deutscher Caritasverband:

Ein neues Vertragsrecht zwischen Leistungsträgern und Leistungserbringern § 93 BSHG und die Folgen - 19.03.1999

Das Gesetz zur Reform des Sozialhilferechts im Jahr 1996 hat bei den Vorschriften des Abschnitts 7 BSHG, also in  den §§ 93 ff. BSHG, die die Erbringung von Leistungen der Sozialhilfe in und durch Einrichtungen und dabei  insbesondere die Vergütungen für die erbrachten Leistungen regeln, zahlreiche Änderungen und Ergänzungen gebracht. Sie beinhalten eine grundlegende Neuorientierung im Bereich der Finanzierung von Einrichtungen, manche Autoren sprechen in diesem Zusammenhang bereits von einem tiefgreifenden Perspektiven- oder Systemwechsel.

Und tatsächlich werden durch die Reform der § 93 ff. BSHG die Beziehungsstrukturen zwischen Leistungsträgern (früher: Kostenträger), Leistungserbringern und Nutzern grundlegend geändert. Die Reform erhöht den Legitimations- und Effizienzdruck für alle, die soziale Dienstleistungen mit öffentlichen Mitteln oder Vergütungen erbringen. Und sie hat weitreichende Auswirkungen auf die künftige Entwicklung sozialer Arbeit.

Diese Veränderungen im Leistungserbringungsrecht des BSHG haben in der Fachdiskussion einerseits Skepsis und Abwehr hervorgerufen, da - nicht zu Unrecht - befürchtet wird, daß die Diskussion um Leistung und Qualität der sozialen Arbeit nur der Deckmantel für weitere Einschnitte ins soziale Netz, für Leistungseinschränkungen und
Standardabsenkungen darstellt.

Daneben gibt es andere Stimmen, die - oft verhaltener - meinen, es sei doch sehr an der Zeit, daß sich soziale Arbeit in ihren Strukturen, Methoden und Ergebnissen endlich transparent macht, daß endlich deutlich wird, was sie leistet und dies auch entsprechend vergütet wird.

Diese Unterschiedlichkeit und Ambivalenz in der Einschätzung scheint mir einerseits mit den neuen Herausforderungen und Anpassungsleistungen, insbesondere aber mit dem gesellschaftlichen und politischen Kontext begründet zu liegen, in dem diese stattfinden. Ich möchte daher versuchen, Ihnen die Chancen und Risiken dieser Veränderungen, orientiert an den Verhandlungen zur Bundesempfehlung gem . § 93 d Abs. 3 zu skizzieren und anzudeuten, welche Veränderungen sich für die Freie Wohlfahrtspflege daraus ergeben.
 

1. Systemwechsel in der sozialen Arbeit - von der Zuwendung zum Leistungsentgelt

Der sogenannte Systemwechsel im Leistungserbringungsrecht, hier des BSHG, beinhaltet zunächst den Wechsel von der Zuwendungsfinanzierung zur Vergütung von Leistungen, also Leistungsentgelten auf der Grundlage von Leistungsverträgen.

Bis zum 31.6.1994 wurde für den stationären und teilstationären Bereich das sogenannte Selbstkostendeckungsprinzip angewendet, das sich an den tatsächlichen Kosten der Einrichtung orientierte und einen nachträglichen Gewinn - und Verlustausgleich vorsah. Kennzeichnend für den bürokratischen Ablauf war die Antragstellung, die anschließende Bewilligung, und die abschließende Prüfung, die sich allerdings kaum auf Inhalt, Umfang und Qualität der Leistung bezogen hat, sondern auf die Einhaltung des festgelegten Kostenrahmens.

Schon seit dem 1.7.1994 ist mit der Neufassung der §§ 93 und 94 BSHG (1994), rein rechtlich gesehen, der Wechsel vom Selbstkostendeckungsprinzip zu prospektiven, d.h. auf einen zukünftigen Zeitraum kalkulierten, an der Leistung ausgerichteten Entgelte vollzogen worden.

Bereits seit 1994 müssen die Entgelte also für einen kommenden Zeitraum kalkuliert und auf Inhalt, Umfang und Qualität der Leistungen bezogen sein, und damit nicht mehr auf die Kosten, die der Einrichtung durch die Übernahme bestimmter Aufgaben entstehen.

Umgesetzt wurden diese Neuerungen bis zur erneuten Änderung der §§ 93 ff. BSHG zum 1.8.1996 in den wesentlichen Punkten jedoch allenfalls ansatzweise.

Um diesen Systemwechsel von der Zuwendungsfinanzierung zum Leistungsentgelt dann tatsächlich zu vollziehen, hat der Gesetzgeber in dem Gesetz zur Reform des Sozialhilferechts 1996 dann in den §§ 93 ff. BSHG weitere Differenzierungen und Konkretisierungen vorgenommen und eine Frist für die notwendigen Umsetzungsschritte bis schließlich 1.1.99 eingeräumt.

Begründet wurde die Reform von 1996 wie folgt (siehe Bundesdrucksache 13/2440): "...der Kostenanstieg im Einrichtungssektor kann nur durch einen wirtschaftlicheren und sparsameren Betrieb der Einrichtungen gedämpft werden... Die seit dem 1. Juli 1994 zu vereinbarenden leistungsgerechten Entgelte werden zu einem an marktwirtschaftlichen Regeln ausgerichteten Preis-/Leistungssystem fortentwickelt... Um einerseits unter den Einrichtungen einen Wettbewerb in Gang zu setzen und ihnen andererseits den notwendigen Freiraum für die Gestaltung ihrer Leistung sowie für die Gewinnung eines eigenen Leistungsprofils einzuräumen, wird die Schaffung vergleichbarerer Leistungskomplexe vorgeschrieben. Für sie sind nach einheitlichen Grundsätzen Vergütungen zu kalkulieren. Die Vergütungen setzen sich künftig aus Pauschalen und Beträgen für betriebsnotwendige Anlagen und Ausstattungen zusammen. Dabei werden die Pauschalen unabhängig von den Kosten der konkreten Einrichtung an den Kosten für eine Leistung ausgerichtet, die an bestimmte Bedarfsgruppen von Hilfeempfängern erbracht wird".

Der Gesetzgeber will also einen stärkeren steuernden Einfluß auf die Kostenentwicklung vor allem erreichen durch Einführung einer stärkeren Marktdynamik; konkret durch

   a.mehr Transparenz in der Leistungserbringung und Vereinheitlichung der Verfahren

   b.einen Wettbewerb unter den Einrichtungen

    c.die Bildung vergleichbarer Leistungskomplexe und deren Vergütung durch gewissermaßen abstrahierte,von den Kosten der konkreten Einrichtung losgelöste Pauschalen.
 

2. Ausdifferenzierung von Vertragssystemen und Vergütungen

Zur Umsetzung der genannten Ziele in der Reform der Sozialhilfe wird eine neue Grundlegung und Ausdifferenzierung der Vertragssysteme und Vergütungen vorgenommen:

Zum 1.1.99 wird der § 93 Abs. 2 folgendermaßen gefaßt: "(2) wird die Leistung von einer Einrichtung erbracht, ist der Träger der Sozialhilfe zur Übernahme der Vergütung für die Leistung nur verpflichtet, wenn mit dem Träger der Einrichtung oder seinem Verband eine Vereinbarung über

   1.Inhalt, Umfang und Qualität der Leistungen (Leistungsvereinbarung)
   2.die Vergütung, die sich aus Pauschalen und Beträgen für einzelne Leistungsbereiche zusammensetzen
      (Vergütungsvereinbarung) und
   3.die Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Qualität der Leistungen (Prüfungsvereinbarungen) besteht.

Die Vereinbarungen müssen den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit entsprechen."

Diese Ausdifferenzierung der Vertragsebene zwischen Einrichtung und Sozialhilfeträger ist eingebettet in ein umfassendes System von Vertrags- und Vereinbarungsebenen der Bundes-, Landes- und Einrichtungsebene, die funktional aufeinander bezogen sind und gewissermaßen eine deduktive Ableitung vorsehen (im übrigen kennen wir diese Systematik der Vereinbarungsebenen bereits aus dem Bereich des SGB V und SGB XI):

1. Bundesebene: Durchführungsverordnung bzw. Bundesempfehlung

Das Bundesministerium für Gesundheit ist ermächtigt, eine Rechtsverordnung zur Regelung der Umsetzung zu erlassen, allerdings nur bezogen auf die wesentlichen Sachverhalte, die sich auf die Vergütung beziehen. Das Bundesministerium hat von dieser Ermächtigung bisher keinen Gebrauch gemacht und wird, nach aller Wahrscheinlichkeit, seine Position in dieser Hinsicht nicht ändern.

Alternativ hierzu ist vorgesehen, daß die BAG der Überörtlichen Träger der Sozialhilfe, die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände und die Vereinigungen der Träger der Einrichtungen auf Bundesebene gemeinsam und einheitlich Bundesempfehlungen zu den Rahmenverträgen auf Landesebene vereinbaren.

Die Bundesempfehlungen dienen analog der Bundesempfehlung nach § 75 StGB XI als Auslegungshilfe für komplizierte und zum Teil widersprüchliche Gesetzesvorschriften und stellen den Versuch dar, eine innere Systematik für die Umsetzung des § 93 BSHG zu entwickeln und darzulegen. In ihnen werden vor allem Anforderungen an die Landesrahmenverträge formuliert.

Diese Bundesempfehlungen stehen in ihrem zweiten Anlauf, nachdem der erste paraphierungsfähige Entwurf zu Beginn des Jahres am Widerstand der kommunalen Spitzenverbände gescheitert war, mit großer Wahrscheinlichkeit bald vor ihrer Verabschiedung.

2. Landesebene: Landes-Rahmenverträge

In den Rahmenverträgen sollen zwischen den Überörtlichen Trägern der Sozialhilfe, den kommunalen Spitzenverbänden und den Vereinigungen der Träger der Einrichtungen gemeinsam und einheitlich auf Landesebene Rahmenverträge geschlossen werden, und zwar zu den Leistungs- Vergütungs- und Prüfungsvereinbarungen.

In den Rahmenverträgen soll alles geregelt werden, was nicht auf der Ebene der Einzelverträge mit der Einrichtung geregelt werden kann und soll.

Die jeweilige Regelungsdichte und -tiefe in der Bundesempfehlung und den Rahmenverträgen ist eine grundsätzliche politisch-strategische Frage, auf die später noch einmal eingegangen wird.

3. Vereinbarungen zwischen der Einrichtung und dem Sozialhilfeträger

Zwischen dem Träger der Einrichtung und dem Sozialhilfeträger werden dann die konkrete Leistungs- Vergütungs- und Prüfungsvereinbarung getroffen.

Diese neue Verfahren macht deutlich, daß an die Stelle von Bewilligungsbescheiden, Pflegesatzvereinbarungen und Zuwendungen nun differenzierte Vertragswerke treten, in denen "gemeinsam und einheitlich", so der Terminus im Gesetzestext, ein präzise definiertes Austauschverhältnis von Leistung und Entgelt geregelt wird. Erreicht wird damit ein höheres Maß an Differenziertheit und Verbindlichkeit in den Beziehungen zwischen Leistungsträgern und Leistungserbringern und Leistungsempfängern.

Damit an die Stelle der Gewährung von Leistung aufgrund eines Verwaltungsaktes nun vertragliche Vereinbarungen, die nach Form und Inhalt "quasi frei" gedacht werden und einen Gestaltungsspielraum beinhalten:

Der Gestaltungsfreiheit der Einrichtung auf der einen Seite tritt die grundsätzliche Freiheit des Leistungsträgers gegenüber, im Rahmen des gesetzlichen Auftrages eine Vereinbarung abzuschließen.

Konkret bedeutet dies, daß kein Träger ein einklagbares Recht auf Abschluß einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 2 BSHG hat, er hat allerdings einen Anspruch auf pflichtgemäße Ermessensausübung durch den Sozialhilfeträger. Dieser ist außerdem nur zur Leistung verpflichtet, wenn eine Vereinbarung besteht.

Auf der anderen Seite unterbreitet der Träger und die Einrichtung in eigener Verantwortung ihr Angebot im Hinblick auf die Leistungen, die sie gemäß ihrer Konzeption vereinbaren will, und benennt die Zielgruppen, die sie entsprechend ihrem Angebot aufnehmen will. Die Aufnahmeverpflichtung nach § 93 a Abs. 1 BSHG bezieht sich auf diese definierten Zielgruppen und findet ihre Begrenzung in der vereinbarten Aufnahmekapazität.
 

3. Differenzierte Vergütung

Neben dieser Differenzierung der vertraglichen Basis setzt sich auch die Vergütung für die vereinbarten Leistungen aus verschiedenen Vergütungsbestandteilen zusammen; dabei unterscheidet das Gesetz zwischen einer Grundpauschale für Unterkunft und Verpflegung, einem Investitionsbetrag für betriebsnotwendige Anlagen einschließlich ihrer Ausstattung und einer Maßnahmepauschale für Beratung, Betreuung und Förderung, die nach Gruppen für Hilfeempfänger mit vergleichbarem Hilfebedarf kalkuliert wird.

Gerade die Systematik für die Umsetzung des letztgenannten Vergütungsbestandteiles, der Maßnahmepauschale, hat besonderes Kopfzerbrechen und heftige Kontroversen auch in der Fachdiskussion ausgelöst.

Für die Kalkulation der Maßnahmenpauschalen sieht die Bundesempfehlung gemäß § 93 d Abs. 3 zwei Schritte vor, nämlich einmal die Kalkulation nach sogenannten Leistungstypen.

Leistungstypen sind in bezug auf die wesentlichen Leistungsmerkmale typisierte Leistungsangebote mit einer spezifischen Leistungskonfiguration. Wesentliche Leistungsmerkmale sind die Zielgruppe, Art, Inhalt und Umfang der Leistung, die Qualität, in der die Leistung erbracht werden soll, sowie die sächliche und personelle Ausstattung, die zu ihrer Erbringung erforderlich sind.

Leistungstypen sind damit strukturiert nach dem qualitativ vergleichbaren Bedarf der Zielgruppe, für die sie ein bedarfsgerechtes Angebot vorhalten.

Dabei gilt, daß der Leistungstyp mit einem Einrichtungstyp identisch sein kann, aber nicht muß; eine komplexe Einrichtung kann durchaus mehrere Leistungstypen umfassen.

Wichtig ist nach dem Verständnis der Bundesempfehlung eine hinreichende Differenzierung nach Leistungstypen, um das Leistungsspektrum einer Einrichtung angemessen abzubilden. Der zweite Schritt der Differenzierung wird erforderlich, wenn innerhalb der Zielgruppe eines Leistungstyps der quantitative Bedarf im Sinne der Intensität oder
 des Umfangs in der Inanspruchnahme der Leistung sehr unterschiedlich ist; in diesem Falle wird empfohlen, innerhalb des Leistungstyps nach einer Basisgruppe, die den größten Teil der Zielgruppe umfaßt, und weiteren Ergänzungsgruppen zu unterscheiden.

Der Grad der Differenzierung bei den Leistungstypen steht damit in unmittelbarem funktionalem Zusammenhang mit der Notwendigkeit zur Bildung von Ergänzungsgruppen und deren Anzahl.

Wenn Träger und Einrichtung nun - unter Rückgriff auf die auf der Landesebene vereinbarten Leistungstypen - ihr konkretes Leistungsangebot beschreiben, das sie mit dem Träger der Sozialhilfe vereinbaren wollen, sind folgende Konstellationen denkbar:

   1.Das Leistungsangebot entspricht einem oder mehreren einrichtungsübergreifend vereinbarten
      Leistungstypen; damit kommt bzw. kommen auch die einrichtungsübergreifend kalkulierte
      Maßnahmepauschale oder die Pauschalen zum Tragen.

   2.Das Leistungsangebot der Einrichtung beinhaltet Abweichungen von den Leistungstypen; wenn hierüber
      eine Vereinbarung mit dem Sozialhilfeträger zustande kommt, wird auch die Vergütung von der
      einrichtungsübergreifend kalkulierten Maßnahmepauschale entsprechend abweichen.

   3.Das Leistungsangebot einer Einrichtung entspricht keinen einrichtungsübergreifend vereinbarten
      Leistungstypen; in diesem Falle kann dieses Angebot als eigenständiger Leistungstyp vereinbart werden,
      die Preisfindung ist in diesem Falle dann einrichtungsbezogen.

Ergänzend sind hierzu in der Bundesempfehlung abweichende Vergütungen vorgesehen für spezifische strukturelle Gegebenheiten (Personalstruktur, Größe und Standard der Einrichtung) sowie Zu- und Abschläge für eine zu definierende Übergangsfrist, wenn die Maßnahmepauschale wesentlich von der bisherigen Vergütung abweicht.

Für den Bereich der Hilfe nach § 72 BSHG haben die BAG Wohnungslosenhilfe und BAG Straffälligenhilfe gemeinsam mit der BAG der Überörtlichen Träger der Sozialhilfe auf der Arbeitsebene eine Konkretisierung dieser Systematik der Bundesempfehlung dahingehend vorgenommen, daß Kategorien von Leistungstypen nach Leistungselementen, Zielgruppen, Zielen und Ausstattungserfordernissen beschrieben und im jeweiligen Zuständigkeitsbereich zur Anwendung in den Verhandlungen zu den Rahmenverträgen auf Landesebene empfohlen worden sind.

Die Vertreter/innen der beteiligten Bundesarbeitsgemeinschaften waren sich darin einig, daß die Kategorien von Leistungstypen möglichst differenziert erfaßt werden sollen, um auf eine weitere Differenzierung nach Gruppen für Hilfeempfänger mit vergleichbarem quantitativen Hilfebedarf weitgehend verzichten zu können. Sie ist jedoch nicht
 ausgeschlossen, wenn sich ein entsprechender Bedarf herausstellen sollte.

Eine Umfrage unter den Diözesan-Caritasverbänden im Frühjahr d.J. hat ergeben, daß sich die Einrichtungen der Hilfe nach § 72 BSHG - mit gewissen landesspezifischen Besonderheiten - diesen Kategorien von Leistungstypen weitgehend zuordnen lassen. Diese Kategorien von Leistungstypen die nicht als abschließend definiert worden sind, sondern grundsätzlich ergänzt und erweitert werden können, müssen nun auf der Landesebene weiter konkretisiert werden.

Sehr kontrovers diskutiert wurde auch innerhalb der Freien Wohlfahrtspflege die Frage, ob die Maßnahmenpauschalen einrichtungsindividuell oder pauschaliert nach Leistungstypen kalkuliert und vereinbart werden sollen. Der Entwurf der Bundesempfehlung vom 27.1.98 sah Maßnahmepauschalen vor, die nach einrichtungsübergreifenden Kriterien kalkuliert werden, die wiederum in den Rahmenverträgen vereinbart werden. Auf Intervention der kommunalen Spitzenverbände eröffnet die Bundesempfehlung nun mit Stand vom 30.10.98 auch die Vereinbarung einrichtungsindividueller Pauschalen, allerdings - und dies war die gemeinsame Grundposition der Freien Wohlfahrtspflege - sollen auch diese einrichtungsbezogenen Pauschalen nach vereinbarten Grundsätzen kalkuliert werden, die in den Rahmenverträgen zugrundegelegt werden.

Diese Positionen waren zunächst auch auf Widerstand von Trägern gestoßen, die die Individualität der eigenen Einrichtungen und deren Standards bedroht gesehen haben. Tatsächlich kann eine pauschalierte Finanzierung zu einer gewissen Angleichung des Leistungsangebotes führen.

Im Interesse des Hilfesystems als Ganzem bietet aus Sicht der Freien Wohlfahrtspflege die Vereinbarung der Kalkulationsgrundlagen auf Landesebene jedoch eine größere Transparenz des Verfahrens und eine bessere Steuerungsmöglichkeit für die Verbände.

II
Wie ist diese neue Systematik, dieses neue Verfahren nun aus Sicht der Freien Wohlfahrtsverbände zu beurteilen?

Mit den Änderungen der §§ 93 ff. BSHG sind zentrale Fragen für die zukünftige Gestaltung der Hilfen und des Hilfesystems insgesamt verbunden. Sollte sich ein reiner Preiswettbewerb zwischen den Einrichtungen durchsetzen, so ist - insbesondere unter der Vorgabe der Kostenreduzierung - besteht die Gefahr, daß die ethischen Grundlagen der Arbeit und Qualitätsmaßstäbe nicht ausreichend berücksichtigt werden und der Preiswettbewerb zu Lasten von Qualität und Bedarfsgerechtigkeit geht.

Das hinter der Neuregelung stehende Prinzip "gleiches Entgelt für gleiche Leistung" kann es insbesondere für kleinere und wenig finanzstarke Einrichtungen schwer machen, ihre Besonderheiten deutlich herauszuarbeiten. Die geforderte Transparenz sowie nachvollziehbare Vergleichs- und Auswahlkriterien können bewirken, daß an die Stelle der Vielzahl von Konzepten standardisierte Leistungen und Einrichtungen treten. Ferner besteht die Gefahr, daß das ehrenamtliche Element, das noch immer viele Vereinigungen der Freien Wohlfahrtspflege trägt, weil nicht abrechenbar, weiter zurückgedrängt wird.

Allerdings sind im neuen System des Leistungserbingungsrechts auch Ansätze enthalten, die die Freie Wohlfahrtspflege nutzen kann, die aber auch konzentrierte Anstrengungen und Anpassungsleistungen bedürfen, um sie im Interesse der Hilfesysteme und insbesondere im Interesse der Nutzerinnen und Nutzer unserer Hilfen mitgestalten zu können.

   1.Grundsätzlich sind den angestrebten Zielen, nämlich einer Transparenz des Leistungsgeschehens und der
      Vergütung, der differenzierten vertraglichen Begründung und Absicherung von Leistung und Vergütung
      durchaus positive. rational- vernünftige Seiten abzugewinnen. Wir dürfen meines Erachtens nicht den Fehler
      begehen, das bisherige Finanzierungssystem verklärend zum Hort allen Guten zu stilisieren. Auch das bis
      vor wenigen Jahren gültige Selbstkostendeckungs- und Zuwendungsprinzip hat irrationale und
      undurchschaubare Bedingungen geschaffen und nicht immer eine leistungsgerechte Vergütung
      sichergestellt; dies gilt in der Hilfe nach § 72 BSHG in Teilen für den stationären Bereich, in größeren Teilen
      aber für den ambulanten und hier insbesondere für den niedrigschwelligen Hilfebereich. Versorgungs- und
      Ausstattungsunterschiede zwischen den einzelnen Bundesländern sind im Interesse der Nutzerinnen und
      Nutzer unserer Hilfen nicht zu rechtfertigen. Aus dieser Sicht bringt der Grundsatz "Gleiches Entgelt für
      gleiche Leistung" durchaus positive Ansätze zur Überprüfbarkeit und eine gewisse Angleichung von
      Leistung und Angebot.
   2.Entgegen aller marktwirtschaftlichen Rhetorik wird kein wirklicher Markt hergestellt, der ja an
      Kundensouveränität, autonome Kaufkraft des Kunden, dessen freies Wunsch- und Wahlrecht usw.
      gebunden wäre. Auch wird die marktbeherrschende Monopolstellung der Sozialhilfeträger bei aller
      reklamierten Marktdynamik nicht beschränkt, sondern eher gestärkt.
      Allerdings werden im neuen Finanzierungssystem bestimmte Marktmechanismen, z.B. der Preiswettbewerb,
      und betriebswirtschaftliche Anforderungen als Steuerungsinstrumente eingesetzt.

      Hier stellt sich die Frage, was die Freie Wohlfahrtspflege einem reinen Preiswettbewerb entgegenzusetzen
      hat, wie betriebswirtschaftliche Anforderungen bzw. Anforderungen an eine sinnvolle Einrichtungsführung
      so mitgestaltet werden können, daß sie die Bedarfsgerechtigkeit nicht in Frage stellen.
   3.Als ein schwaches, aber unverzichtbares und möglicherweise ausbaufähiges Korrektiv können - aus der
      gesetzlichen Vorgabe - lediglich die Rahmenverträge auf Landesebene und die Empfehlungen auf
      Bundesebene angesehen werden.
      Beide Ebenen beinhalten das Vereinbarungsprinzip, das einem einseitigen Leistungs- und
      Vergütungsdiktat entgegensteht. Aus diesem Grund empfehlen die Diözesan-Caritasverbände derzeit den
      Trägern auf der örtlichen Ebene, keine Verträge mit den Kostenträgern abzuschließen, bevor die
      Landesrahmenverträge abgeschlossen und die darin beschriebenen Standards damit abgesichert sind.
      Diese Verhandlungsebenen bieten außerdem die Möglichkeit, einrichtungsübergreifend, also mit einer
      verallgemeinerten Gültigkeit Regeln, Vorgaben, Standards usw. zu definieren. Damit kann einem reinen
      Preiswettbewerb entgegengesteuert und verhindert werden, daß die Anbieter gegeneinander ausgespielt
      werden. Auf diese Weise kann ein Leistungs- und Qualitätswettbewerb installiert werden, der die
      Auseinandersetzung auf die Ebene von Leistung und Qualität und nicht verkürzt nur auf den Preis bezieht.
      (Dieser Zugang kann allerdings kurzfristig durchaus in Konflikt mit den legitimen Interessen einer einzelnen
      Einrichtung geraten; allerdings können auf diese Weise die Verbände versuchen, die steuerungswirksamen
      Vorgaben des Gesetzes mitzubestimmen).
   4.Dazu müssen die Verbände der Freien Wohlfahrtspflege Gestaltungswillen zeigen und ihren eigenen
      Veränderungsbedarf ernst nehmen. Denn die neuen Anforderungen an die soziale Arbeit zeigen auch, in
      welchem Ausmaß die Verbände die Freien Wohlfahrtspflege in ihren Organisationsstrukturen und ihren
      Arbeitsformen noch von dem alten zuwendungsrechtlichen System geprägt sind, wie begrenzt die eigenen
      Steuerungsmöglichkeiten bisher noch sind, wie langsam und unflexibel z.B. Entscheidungsstrukturen
      arbeiten. Es rächt sich in der heutigen Debatte, daß in vielen Feldern der sozialen Arbeit bisher zu wenig
      qualifizierte Daten über Leistungen, Qualitäten und Ergebnisse vorhanden sind und entsprechende
      Fachdiskussionen häufig mit dem Hinweis, dieser - als ökonomistisch mißverstandene - Zugangsweise
      könne auf soziale Arbeit nicht angewendet werden, zugedeckt wurde, anstatt sozialwissenschaftlich
      fundierte Konzepte und Instrumente für Evaluation zu entwickeln.
   5.Die Verbände, Träger und Einrichtungen müssen ein Leistungs- und Qualitätsbewußtsein entwickeln. Die
      Diskussion um Leistungsbeschreibung und Qualitätssicherung bewegt sich in der Wohnungslosenhilfe
      häufig noch zwischen den Extremen einer bagatellisierenden Abwehr einerseits ("schließlich wissen wir
      seit Jahren was wir tun") und der Befürchtung, mit völlig neuen und fachfremden Kriterien gewogen und zu
      leicht befunden zu werden, andererseits. Diese hohe emotionale Besetzung der fachlichen
      Auseinandersetzung sehe ich zum Teil darin begründet, daß die Wohnungslosenhilfe eine nur ungenügende
      Wahrnehmung ihrer Leistung und Arbeitsqualität hat. Das bedeutet nicht, daß die Einrichtungen und
      Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Wohnungslosenhilfe nichts leisten. Sie leisten im Gegenteil sehr viel und
      tun dies mit Qualität - sie haben bisher aber zu wenig bewußte Wahrnehmung und Beschreibung davon.
   6.Die Träger und Einrichtungen müssen ihre Leistung und die Qualität dieser Leistung differenziert
      beschreiben, Transparenz schaffen und dokumentieren. Die Leistungen der Einrichtungen müssen heute
      sehr viel differenzierter beschrieben werden, nach Zielgruppe, Ziel, Inhalt, im Umfang sowie Struktur-,
      Prozeß- und Ergebnisqualität. Diese Leistungsmerkmale müssen definiert werden. Hierzu gehört auch die
      fachliche Diskussion um Leistungsstandards.
      Fachliche Instrumente wie die Ermittlung des Hilfebedarfs, die Hilfeplanung, die Überprüfung und
      Auswertung müssen systematisch betrieben werden. Überprüfbare Teilziele müssen definiert und
      nachgewiesen werden. Einen wichtigen Stellenwert wird die regelmäßige Dokumentation im Sinne eines
      Nachweises einrichtungsbezogener Daten bekommen. Die Differenzierung des Vergütungssystems verlangt
      auch hier eine entsprechend differenzierte Kostenstellenrechnung und die nachvollziehbare Zuordnung von
      Kosten.
   7.Träger und Einrichtungen sind künftig dafür verantwortlich, daß Qualitätssicherungsmaßnahmen
      durchgeführt werden. Dazu müssen zuvor jedoch auch Leistungsdaten erhoben und ausgewertet werden.
      Wirkungsanalysen müssen vorangetrieben werden, um hier angemessene Instrumentarien einsetzen zu
      können.
      Die eigene Arbeit muß immer wieder auf den Prüfstand gestellt werden und aus der Perspektive der
      Nutzer/innen, der Leistungsträger und der Öffentlichkeit kritisch betrachtet werden.
      Die angedeuteten Entwicklungen und die damit verbundenen fachlichen Anforderungen dürfen jedoch nicht
      dazu führen, daß die soziale Arbeit, ihr Bedingungsgefüge und ihre Wesensgehalte auf die Logik
      betriebswirtschaftlicher Abläufe und ökonomischer Erwägungen reduziert werden. Ich möchte dies an der
      aktuellen Diskussion um Wirtschaftlichkeit und Qualität der sozialen Arbeit verdeutlichen.
   8.Das von der kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGFt) und der
      Bertelsmann-Stiftung formulierte "neue Steuerungsmodell" beinhaltet als Variante des "New public
      management" die Neuausrichtung öffentlicher Verwaltung entlang betriebswirtschaftlicher Effizienzkriterien.
      Zugleich postuliert es eine ausgeprägte Dienstleistungsorientierung des administrativen Handelns, die sich
      am Markt, am Bürger als "Kunden" und - nicht zuletzt -. auch am Wettbewerb ausrichtet und damit die
      obrigkeits- und ordnungsstaatliche Fixierung der traditionellen Verwaltung überwindet.
      Im Kern enthalten "New public management" und "Sozialmanagement" die Übertragung betriebswirtschaftlich
      ausgerichteter Steuerungs- und Planungsmodelle auf die Bereiche öffentliche Verwaltung und soziale
      Dienstleistung.
      (Wie Sie leicht erkennen können, korrespondiert dieser Veränderungsansatz mit den Begründungen und
      Zielvorstellungen zur Änderung des Sozialhilferechts von 1994 und 1996.)
      Allerdings ist der Begriff der "Dienstleistung" der im Rahmen des New public management vorschnell mit dem
      des "Dienstleistungsunternehmens" identifiziert zu werden scheint, gerade im Bereich sozialer
      Dienstleistung keineswegs so unproblematisch, wie dies in den verschiedenen betriebswirtschaftlichen
      Konzepten unterstellt wird, sondern vielmehr in hohem Maße erklärungsbedürftig.

      a) In der sozialwissenschaftlichen Thematisierung sozialer Dienstleistung wird schon seit langem auf den
      Sachverhalt hingewiesen, daß diese Dienstleistung anders als materielle Güter, nicht einseitig "produziert",
      sondern nur unter aktiver Mitwirkung des Klienten erstellt werden können. Die etwa von sozialer Beratung
      intendierte Verhaltens- und Persönlichkeitsveränderung ist ohne die Beiträge des Klienten gar nicht möglich.
      Der Klient als "Kunde" ist also stets "Co-Produzent" sozialer Dienstleistung.
      b) Die vom neuen Steuerungsmodell favorisierte "Out-Put"-Steuerung im Sinne externen und
      budgetbezogener Zielorientierungen übersieht, daß die entscheidenden Leistungsindekatoren im öffentlichen
      Sektor und in der sozialen Arbeit nicht in sogenannten Ausbringungsmengen von Dienstleistungseinheiten
      (also etwa der Anzahl von Beratungsstunden, Öffnungsstunden, Vermittlungen) bestehen kann, sondern in
      der mit der Aktivität erreichten Wirkung bzw. - in der Sprache der Evaluationsforschung - ihrem "Out come".
      Der allerdings ist wesentlich schwerer zu ermitteln, als direkt beobachtbare Leistungsgrößen.
      Hier zeigt sich der Bedarf an Wirkungsanalysen und Evaluierungsinstrumenten, die den komplexen
      Zusammenhängen in der sozialen Arbeit gerecht werden.)
      c) Beratung als eine zentrale Methode der sozialen Arbeit ist, wenn sie auf Verhaltens- oder
      Einstellungsänderung abzielt, zunächst zumindest in Teilen ergebnisoffen. Was ein wohnungsloser Mensch
      zu Beginn der Beratung an Bedarf erkennt und foirmuliert, kann sich im Verlauf der Beratung durchaus
      verändern; denn Beratung ist eingebunden in einen dialogischen Prozeß, der gerade Teil der Dienstleistung
      "Beratung" ist und nicht nur methodische Hinführung auf das vorab unumstößlich definierte Ziel.

Die Zielebenen eines administrativen Handlungsimperativ und die Offenheit der Beratungssituation dürfen nicht in Konflikt geraten. Dies gilt insbesondere, wenn der Anspruch an rationale Planung mit dem expliziten oder impliziten Ziel der Kostendämmung eingesetzt wird. Damit sind wir gefragt , den Wesensgehalt unserer Leistungen, die Qualität und die Ergebnisse, die Wirkungen zu beschreiben und in die Auseinandersetzung einzubringen, auch und gerade im Interesse der Nutzerinnen und Nutzer unserer Hilfen.

   9.In der aktuellen Diskussion und den Umsetzungsprozessen darf kein Etikettenschwindel geschehen, dürfen
      Sach- und Argumentationsebenen nicht verwischt oder gar instrumentalisiert werden.
      Öffentliche Verwaltung und Freie Wohlfahrtspflege tun aber gut daran, ihre komplexe Rolle und Position im
      Bereich öffentlich-rechtlicher Aufgaben nicht unsachgemäß zu vereinfachen und auf Konstrukte von
      Dienstleistung und Kundenorientierung zu reduzieren:

Öffentlich-rechtliche "Dienstleistungen" wie z.B. die Verhinderung von Kindesmißhandlung, Eingriffe in elterliche Erziehungsaufgaben, Fremdplazierung sind Produkte, die von den Nutzerinnen und Nutzern gerade meist nicht nachgefragt werden. Und die verstärkte Nachfrage in diesen Bereichen wäre gerade nicht als Erfolg des Produktes oder als optimaler Out put zu werten.

Nutzer und Nutzerinnen sozialer Hilfen sind in den meisten Feldern der sozialen Arbeit nicht einfach Kunden, die selbstbewußt ihr Recht und bei schlechter Arbeit ihr Geld zurückfordern. Die "Kunden-Souveränität" als zentrales Element der Steuerung von Marktprozessen fehlt in Tauschbeziehungen, in denen Leistungsempfänger und Kostenträger nicht identisch sind.

Der Dientsleistungs- und Kundenbegriff sind daher kein geeignetes und kein hinreichendes Instrument, um die Aufgaben der öffentlichen und freien Wohlfahrtspflege und die Position der Klienten/innen angemessen zu beschreiben und analythisch zu durchdringen; sie beinhalten die Gefahr, daß Fragen nach Macht, Ohnmacht und Teilhabe, die einer politischen Antwort bedürfen, mit Fragen von Effektivität und Effizienz verwechselt werden.

Diese Verwischungen und Vermengungen sind aus meiner Sicht ein Grund für die ambivalente, zum Teil zögerliche Haltung in der Auseinandersetzung um die Umsetzung der §§ 93 ff. BSHG.

Diese Auseinandersetzung wird zunehmend erkennbar als teil eine rgesellschaftlichen Modernisierungsdebatte, in die sich die Freie Wohlfahrtspflege mit sozialwissenschaftlich aufgeklärten Konzepten für Qualitätssicherung, Hilfeplanung, Dokumentation, Prozeßsteuerung einmischen muß, in denen auch die Nutzerinnen und Nutzer unserer Hilfen ernst genommen, beteiligt und tatsächlich zu "Co-Produzenten" gemacht werden.
 
 
 

(Quelle : Deutscher Caritasverband)